Privatisasi GSE dapat membantu membayar pemotongan pajak, namun tidak mudah

Melepaskan Fannie Mae dan Freddie Mac dari konservatori dapat memberikan dua tujuan bagi Presiden Donald Trump, yaitu dengan mengurangi keterlibatan pemerintah di pasar keuangan dan membebaskan kapasitas anggaran untuk pemotongan pajak baru.

Namun, mengakhiri konservatori pemerintah terhadap raksasa sekuritisasi hipotek lebih mudah diucapkan daripada dilakukan.

Jika dilihat sekilas, mengakhiri perjanjian yang telah lama ada tampaknya merupakan proposisi rejeki nomplok. Pemerintah akan menerima pembayaran kembali sebesar $190 miliar yang telah diinvestasikan pada perusahaan-perusahaan pembuat pasar hipotek sejak tahun 2008. Langkah ini juga dapat menyebabkan Departemen Keuangan menggunakan waran sahamnya untuk perusahaan-perusahaan yang direkapitalisasi, yang berpotensi menghasilkan tambahan $200 miliar atau lebih ke dalam kas pemerintah.

Tergantung pada ketentuan rekapitalisasinya, pemerintah juga dapat memperoleh penghematan dari berkurangnya peran penjaminan hipotek – meskipun banyak pihak yang bergerak di bidang pinjaman rumah berharap hal tersebut tidak terjadi.

Dalam sebuah pernyataan minggu ini, Bob Broeksmit, presiden dan CEO Mortgage Bankers of America, mengatakan sangat penting bahwa diakhirinya konservatori disertai dengan dukungan langsung pemerintah terhadap sekuritas berbasis hipotek Fannie dan Freddie di masa depan. Dia memperingatkan bahwa kegagalan untuk melakukan hal ini dapat menaikkan biaya hipotek.

“Perlu ada hambatan eksplisit terhadap Fannie dan Freddie (sekuritas berbasis hipotek),” kata Broeksmit. “Kami tidak bisa mengambil risiko mengeluarkan Fannie dan Freddie dari konservatori tanpa jaminan yang jelas, karena tidak ada yang tahu seberapa tinggi tarif yang akan dikenakan.”

Fannie dan Freddie memiliki dukungan perusahaan dari Departemen Keuangan dalam bentuk Perjanjian Pembelian Saham Pilihan, atau PSPA. Mekanisme ini memungkinkan pemerintah untuk melakukan rekapitalisasi perusahaan jika perusahaan tersebut bangkrut. Meskipun mekanisme tersebut berlaku untuk Fannie dan Freddie sendiri, mekanisme tersebut tidak mencakup sekuritas individual yang digabungkan oleh GSE. Perusahaan-perusahaan itu sendiri yang menjamin pinjaman individu, namun sejauh mana perjanjian-perjanjian tersebut disubsidi karena kedekatan mereka dengan pemerintah masih diperdebatkan.

Di Kongres, hanya ada sedikit keinginan politik untuk memberikan jaminan tegas atas penerbitan Fannie dan Freddie. Beberapa analis mengatakan perlakuan kredit terhadap perusahaan-perusahaan yang disponsori pemerintah kemungkinan tidak akan berubah selama dukungan pemerintah dapat diasumsikan dengan aman. Dalam sebuah catatan awal bulan ini, Fitch Ratings mengatakan pihaknya akan mempertahankan peringkat tingkat pemerintah untuk Fannie dan Freddie setelah konservatori – tetapi hanya jika PSPA, atau yang serupa, tetap berlaku.

“Jika terdapat mekanisme yang, dari sudut pandang kami, menyiratkan dukungan berkelanjutan dari Departemen Keuangan atau pemerintah federal, dan jika Fannie dan Freddie tetap menjadi bagian penting dari keseluruhan pasar perumahan dan kebijakan kepemilikan rumah, seperti yang terjadi pada banyak orang. Selama bertahun-tahun, ada skenario bahwa peringkat tersebut berpotensi disamakan dengan peringkat negara AS dalam jangka waktu ke depan,” kata Bain Rumohr, analis senior di Fitch. “Jika mereka keluar dari konservatori dan kami tidak merasa ada dukungan… atau peran kebijakan mereka berkurang, maka saat itulah kami mulai melihat mereka secara mandiri.”

Selain berperan penting dalam penetapan harga hipotek individu, Fannie dan Freddie juga berperan penting dalam pasar MBS senilai $11 triliun – pasar keuangan terbesar kedua di dunia setelah obligasi Treasury AS. Beberapa pelaku pasar lebih memilih pemerintah membiarkan GSE saja daripada mengambil risiko gangguan. Namun Gedung Putih Trump memiliki insentif untuk segera melepaskan Fannie dan Freddie.

Melanjutkan ketentuan-ketentuan dalam Undang-Undang Pemotongan Pajak dan Ketenagakerjaan tahun 2017 yang sudah habis masa berlakunya merupakan prioritas utama pemerintah, namun hal ini merupakan upaya yang mahal. Kantor Anggaran Kongres, atau CBO, memperkirakan pembaruan ini akan menambah $3,7 triliun utang negara selama dekade berikutnya. Akibatnya, Partai Republik membutuhkan semua kompensasi yang mereka bisa dapatkan, terutama jika mereka berharap untuk mendorong rancangan undang-undang anggaran melalui pemungutan suara langsung dari partai.

“Ada kemungkinan besar bahwa (ketika) dorongan datang untuk mendorong, akan ada batasan pada keseluruhan biaya sebuah paket secara statis, dan itu akan membuat Partai Republik melihat ke belakang … mencari potensi penyeimbangan anggaran – atau apa di Washington kami menyebutnya ‘bayar untuk’,” kata Jeb Mason, mitra di konsultan kebijakan Mindset dan mantan pejabat Departemen Keuangan, dalam webinar Urban Institute tentang konservatori Fannie dan Feddie pekan lalu.

Apakah pendapatan yang diharapkan dari pelepasan perusahaan-perusahaan yang disponsori pemerintah dapat dihitung sebagai kompensasi merupakan pertanyaan teknis dan politis, yang akan dijawab melalui proses yang dikenal sebagai rekonsiliasi.

Di Senat, di mana sebagian besar undang-undang memerlukan setidaknya 60 suara agar tidak tertahan oleh filibuster, rekonsiliasi anggaran memungkinkan dewan untuk mengajukan paket dengan mayoritas 51 suara. Namun ada aturan ketat terkait prosedur yang dapat menambah kompleksitas proses rilis.

“Kriteria untuk mendapatkan ketentuan yang memenuhi dasar undang-undang anggaran yang mengatur rekonsiliasi bisa sangat sulit,” kata Sarah Binder, rekan Brookings dan profesor ilmu politik di Universitas George Washington. “Ketika kita mencoba membayar pemotongan pajak, (Partai Republik) akan menghadapi sejumlah rintangan dengan sangat cepat yang mungkin akan menyulitkan Fannie dan Freddie untuk ‘membayarnya’.”

Setelah rencana pengeluaran utama disusun, rekonsiliasi dimulai dengan komite anggaran di kedua majelis memberikan instruksi kepada komite lain mengenai undang-undang yang diperlukan untuk mencapai hasil anggaran yang mereka inginkan. Tapi, Binder mengatakan ada batasan ketat pada ketentuan tersebut.

Salah satu yang terbesar adalah Aturan Byrd — diambil dari nama mantan Senator Robert Byrd, DW.V. — yang melarang komite untuk memasukkan ketentuan-ketentuan yang berhubungan dengan non-anggaran ke dalam paket rekonsiliasi. Binder mengatakan ketentuan ini dimaksudkan untuk mencegah anggota parlemen menggunakan rekonsiliasi untuk mengabaikan prosedur legislatif untuk mencapai tujuan kebijakan yang hanya berdampak insidentil terhadap pengeluaran atau pendapatan. Wasit dari berbagai ketentuan ini adalah anggota parlemen Senat, yang berfungsi sebagai penasihat resmi badan tersebut dan bertugas menafsirkan peraturan dan standarnya.

“Anda harus mengambil risiko di sini sedikit untuk memastikan bahwa biaya atau penghematan dari penyediaan tersebut benar-benar sesuai dengan tujuan dari penyediaan tersebut,” kata Binder. “Jika tidak, anggota parlemen akan mengibarkan bendera merah.”

Peraturan Senat juga melarang ketentuan untuk menambah defisit federal di luar jendela anggaran – biasanya dalam rentang 10 tahun – dan mengharuskan semua ketentuan memiliki perkiraan biaya, yang juga dikenal sebagai skor, dari CBO.

Menilai dampak biaya dari konservatori Fannie dan Freddie sulit dilakukan karena berbagai alasan. Pertanyaan pertama bagi para pencatat skor adalah apakah perusahaan yang didirikan oleh pemerintah lebih bersifat publik atau swasta.

Dua entitas di Washington yang bertanggung jawab melacak pengeluaran pemerintah, CBO dan Kantor Manajemen dan Anggaran Gedung Putih, atau OMB, mempunyai pandangan berbeda mengenai topik ini, sehingga menghasilkan pembacaan neraca pemerintah yang berbeda.

OMB memperlakukan entitas yang disponsori pemerintah sebagai perusahaan swasta, sehingga pembayaran dari mereka ke Departemen Keuangan dihitung sebagai pendapatan. Oleh karena itu, kantor memperkirakan status konservatori Fannie dan Freddie saat ini akan mengurangi defisit federal hampir $70 miliar antara tahun 2025 dan 2034 melalui biaya jaminan hipotek yang mereka kumpulkan.

Sementara itu, CBO memperlakukan GSE sebagai bagian dari pemerintah. Penerimaan kas dari mereka dianggap sebagai transfer antar pemerintah, artinya bukan merupakan pengeluaran atau pendapatan. Berdasarkan metode akuntansi nilai wajar – yang mendiskontokan arus kas masa depan dari jaminan GSE selama jangka waktu jaminan tersebut untuk memperhitungkan inflasi – Fannie dan Freddie mewakili kewajiban pemerintah sebesar $50 miliar selama dekade berikutnya.

Pada akhirnya, perkiraan CBO inilah yang mendorong pengambilan keputusan selama rekonsiliasi. Hal ini menimbulkan komplikasi lain karena kantor tersebut dirancang untuk mengevaluasi peraturan perundang-undangan yang dikembangkan dan diterapkan. Namun tampaknya rekapitalisasi Fannie dan Freddie tidak mungkin ditangani secara legislatif, kata Robert Zimmer, konsultan strategis dan mantan staf Komite Jasa Keuangan DPR.

“Kedua belah pihak pada dasarnya telah memberi isyarat kepada dua pemerintahan terakhir – dan sekarang pemerintahan ketiga – bahwa mereka mencuci tangan seperti, ‘Lakukan apa yang perlu Anda lakukan,’” kata Zimmer, yang menjalankan perusahaan konsultannya sendiri dan bekerja untuk kelompok pemberi pinjaman hipotek. Pemberi Pinjaman Rumah Komunitas Amerika. “Mereka berhak mengkritik apa pun yang dilakukan pemerintah, tapi tidak ada seorang pun di Kongres yang mengatakan, ‘Berhenti, tidak – Departemen Keuangan, jangan lakukan apa pun. Kami akan membuat undang-undang.’ Tidak ada siapa-siapa.”

Sebaliknya, kata Zimmer, proses tersebut kemungkinan akan dijalankan langsung oleh Departemen Keuangan dan Badan Pembiayaan Perumahan Federal, yang mengatur GSE dan mengawasi konservatori. Namun pendekatan tersebut tidak akan menghasilkan penilaian CBO secara real-time.

Selama webinar Urban Institute, Justin Humphrey, kepala Unit Perkiraan Biaya Keuangan, Perumahan, dan Pendidikan CBO, mengatakan bahwa kantor tersebut tidak memiliki mekanisme untuk menganalisis tindakan administratif yang sedang dikembangkan. Sebaliknya, kelompoknya melihat karya yang telah selesai dan memperbarui ekspektasi dasar mereka.

“Jika pemerintah mengumumkan tindakan yang jelas dan resmi… misalnya, tanggal berakhirnya konservatori, data dasar kami akan diperbarui untuk memperhitungkan fakta-fakta tersebut dan perkiraan biaya masa depan kami untuk undang-undang apa pun juga akan mempertimbangkan tindakan administratif apa pun. telah diumumkan oleh Kongres,” kata Humphrey.

Meskipun hambatan-hambatan ini bukannya tidak dapat diatasi, namun hal ini memerlukan waktu – sesuatu yang tidak dapat dilakukan pada siklus anggaran tahun ini. Trump akan mengajukan permintaan anggarannya pada hari Senin, 3 Februari dan 30 Juni adalah batas waktu bagi kongres untuk mengambil tindakan terhadap rancangan undang-undang tersebut. Proses rekapitalisasi dan pembebasan tidak harus dimulai pada saat itu, namun pemerintah memerlukan rencana yang solid agar hal ini dapat diperhitungkan dalam rekonsiliasi.

Secara teori, pemerintah bisa melanjutkan apa yang telah mereka lakukan pada tahun 2020, namun personel yang terlibat akan berbeda dan pandangan mereka mengenai masalah ini tidak jelas.

Scott Bessent, Menteri Keuangan pilihan Trump, tidak ditanyai tentang GSE selama masa jabatannya sidang konfirmasi dengan Komite Keuangan Senat, dan Presiden Trump baru mengumumkan calon direktur FHFA minggu lalu. Atas pilihannya, Bill Pulte – seorang eksekutif ekuitas swasta dan cucu William Pulte, pendiri perusahaan pembangunan rumah PulteGroup – belum mempertimbangkan secara terbuka prospek pembebasan Fannie dan Freddie.

Dengan begitu banyak pertimbangan yang harus dilakukan dan rincian yang harus diselesaikan, banyak yang merasa skeptis bahwa pemerintah akan mampu menyelesaikan rencana pengeluaran pada waktunya untuk siklus anggaran ini.

“Saat mereka mulai berusaha mengeluarkan mereka dari konservatori, akan ada banyak masalah yang harus mereka tangani,” kata Ted Tozer, peneliti non-residen di Urban Institute dan mantan presiden Ginnie Mae. .

Tozer mengatakan upaya yang dimulai di bawah mantan Direktur FHFA Mark Calabria untuk membangun modal di Fannie dan Freddie telah berjalan jauh dalam memposisikan perusahaan-perusahaan tersebut untuk akhirnya berdiri sendiri. Namun, ia mencatat, pasar pembiayaan perumahan telah berubah secara dramatis dalam beberapa tahun terakhir sehingga menjadikan momen ini tidak tepat untuk melakukan penyesuaian kebijakan besar-besaran.

Meskipun baru-baru ini dilakukan pemotongan suku bunga kebijakan Federal Reserve, suku bunga hipotek sebenarnya telah meningkat sejak musim gugur lalu – sebuah tren yang didorong oleh kekhawatiran terhadap defisit dan inflasi, serta perkembangan sekuler di pasar MBS. Mengingat hal ini, Tozer mengatakan masih banyak pekerjaan yang harus dilakukan untuk menghindari memburuknya krisis keterjangkauan harga di negara ini.

“Meskipun pemerintahan Trump sangat antusias dengan konsep ini sebagai ‘bayaran’ dan menciptakan suntikan pendapatan yang besar bagi pemerintahan, kita masih jauh dari memikirkan semua hal yang diperlukan untuk mencapai titik tersebut. — kecuali mereka bersedia membiarkan semuanya jatuh begitu saja,” kata Tozer. “Tetapi jika itu yang terjadi, hal ini akan menimbulkan kekacauan besar di pasar perumahan. Saya rasa pemerintahan Trump tidak ingin menaikkan suku bunga dan menghambat akses terhadap kredit di pasar dimana masyarakat sudah mengeluhkan betapa mahalnya biaya tersebut. untuk membeli rumah.”