Para ahli berdebat tentang kemungkinan manfaat penunjukan DSIB

WASHINGTON — Penunjukan secara formal bank-bank domestik sebagai bank sistemik penting dapat meningkatkan transparansi dan pengawasan atas perusahaan-perusahaan tersebut, tetapi juga dapat menimbulkan kompleksitas tambahan pada sistem regulasi yang sudah rumit, kata para pakar industri.

Di sebuah pidato awal bulan iniPenjabat Pengawas Mata Uang Michael Hsu menyarankan agar regulator perbankan AS mempertimbangkan pembentukan kerangka penunjukan DSIB sebagai respons terhadap kekacauan perbankan tahun lalu dan pertumbuhan bank-bank besar yang berkelanjutan. Hsu yakin perkembangan dalam beberapa tahun terakhir menunjukkan pengawasan saat ini terhadap bank-bank non-global yang penting secara sistemik mungkin kurang terukur.

“Melakukan hal itu dapat memberikan transparansi dan ketelitian yang bermanfaat bagi bank-bank yang membutuhkannya,” katanya. “Karena hal itu akan memperjelas taruhan yang terlibat dalam pengawasan dan regulasi yang lemah terhadap lembaga-lembaga semacam itu.”

Pasal 165 Undang-Undang Dodd-Frank menciptakan kerangka kerja regulasi berjenjang yang mengharuskan Federal Reserve untuk menerapkan regulasi yang lebih ketat kepada perusahaan induk bank yang lebih besar berdasarkan ukuran asetnya. Semakin besar perusahaan induk bank, semakin ketat pula pengawasan dan persyaratan regulasi yang berlaku — termasuk ketentuan untuk uji ketahanan, rencana penyelesaian, dan persyaratan modal yang lebih tinggi.

Namun, Bagian 165 secara khusus berlaku untuk entitas induk bank dan tidak secara langsung berlaku pada cara regulator lain — yaitu Kantor Pengawas Mata Uang dan Badan Penjamin Simpanan Federal — mengawasi bank-bank anak perusahaan induk ini.

Meskipun terdapat ambiguitas hukum ini, baik OCC maupun FDIC telah mengadopsi pendekatan tingkatan serupa berdasarkan ukuran aset bank, menerapkan peraturan yang lebih ketat terhadap bank-bank yang lebih besar meskipun secara teknis mereka tidak diharuskan melakukannya berdasarkan Bagian 165.

Jeremy Kress, seorang profesor di Sekolah Bisnis Universitas Michigan Ross, mengatakan gagasan membangun kerangka penunjukan DSIB akan melibatkan lembaga itu sendiri yang mengembangkan mekanisme untuk mengidentifikasi dan mengatur bank-bank domestik yang berisiko tinggi, yang akan serupa dengan otoritas penunjukan yang ada untuk bank-bank sistemik penting global dan nonbank.

“Anda mungkin membayangkan pendekatan seperti metodologi GSIB milik Fed, dengan penyesuaian yang sesuai mengingat sifat domestik dari operasi perusahaan — misalnya, tidak ada metrik aktivitas lintas yurisdiksi,” katanya. “Saya berasumsi bahwa Hsu pasti memikirkan beberapa pendekatan lain untuk menunjuk DSIB yang didasarkan pada metrik lain di luar sekadar ukuran aset.”

Komite Basel untuk Pengawasan Perbankan telah memberikan pedoman untuk menentukan DSIB, dengan fokus pada faktor-faktor seperti ukuran, kompleksitas, substitusi, dan keterhubungan bank. Namun, tidak seperti banyak negara lain, AS tidak secara resmi menetapkan kategori bank domestik yang penting secara sistemik, meskipun Bagian 165 memberikan pengawasan yang lebih ketat terhadap bank domestik besar non-GSIB yang diharuskan menjalani uji ketahanan dan menyerahkan rencana penyelesaian berdasarkan Dodd-Frank.

Pakar perbankan Art Wilmarth mengatakan tidak mungkin OCC akan menunjuk perusahaan non-GSIB terbesar — ​​perusahaan dengan aset antara $100 miliar dan $250 miliar yang dikenal sebagai bank kategori IV — sebagai DSIB karena bank-bank ini sudah termasuk dalam tingkatan regulasi yang ada dengan serangkaian persyaratan regulasi yang berbeda. Penunjukan lebih lanjut mereka sebagai DSIB dapat menambah kompleksitas yang tidak perlu pada sistem regulasi tanpa manfaat yang signifikan.

“Saya tidak yakin apa yang akan dicapai dengan penunjukan baru untuk DSIB mengingat klasifikasi kategori II dan kategori III yang ada untuk non-GSIB,” kata Wilmarth. “Jika klasifikasi DSIB yang diusulkan OCC berbeda dari kategori II dan/atau kategori III, kemungkinan akan menimbulkan kerumitan tambahan ke dalam sistem pengawasan dan regulasi yang sudah rumit.”

Todd Baker, kepala pengelola di Broadmoor Consulting dan peneliti senior di Universitas Columbia, mengatakan penunjukan DSIB dapat membuat pengawasan AS terhadap perusahaan-perusahaan besar tertentu lebih konsisten dengan standar global, tetapi bank-bank domestik besar yang diharuskan melakukan uji stres dan menyerahkan rencana resolusi berdasarkan Dodd-Frank sudah tunduk pada regulasi yang lebih ketat.

“Kelompok (yang) terdiri dari lebih dari 20 bank ini … secara efektif diperlakukan sebagai DSIB AS,” kata Baker. “Apa yang tampaknya disarankan oleh Pengawas Keuangan Hsu adalah bahwa regulator harus mengambil pendekatan yang lebih proaktif dalam mengidentifikasi lembaga-lembaga dengan kepentingan sistemik yang sebenarnya (dan) mengklarifikasi harapan pengawasan untuk lembaga-lembaga ini.”

Analis TD Cowen, Jaret Seiberg, mengatakan dalam sebuah catatan bahwa ia melihat penunjukan domestik sebagai kemungkinan nyata bagi bank-bank regional dengan aset setidaknya $50 miliar, meskipun bisa memakan waktu bertahun-tahun untuk diusulkan dan diimplementasikan.

Wilmarth menyarankan bahwa setiap proses untuk menunjuk bank-bank domestik yang penting secara sistemik sebagai DSIB tidak mungkin meningkatkan tingkat modal bagi perusahaan-perusahaan ini. Mengingat penolakan saat ini dari industri perbankan atas peningkatan modal lainnya, seperti yang terkait dengan usulan akhir Basel IIIrencana apa pun yang akan meningkatkan modal bank kemungkinan akan menghadapi penentangan keras.

“Mengingat kemunduran yang terus-menerus oleh regulator bank federal dari proposal akhir Basel III awal mereka, tampaknya tidak mungkin bahwa regulator akan siap untuk mengusulkan kategori baru DSIB yang akan menerima perlakuan pengawasan dan pengaturan yang lebih ketat daripada aturan akhir Basel III yang akan datang dan diperlunak untuk lembaga kategori II dan kategori III,” katanya.

Walaupun Hsu tidak secara eksplisit meminta penambahan modal untuk bank-bank ini, Seiberg mengatakan tidak bisa dipastikan bahwa penunjukan perusahaan domestik akan sepenuhnya menghalangi kemungkinan implikasi modal tambahan untuk perusahaan yang ditunjuk.

“Harapan setelah Kongres memberlakukan Dodd-Frank adalah bahwa bank akan menghadapi beban tambahan modal mulai dari aset senilai $50 miliar untuk mencerminkan peningkatan risiko yang mereka hadapi jika gagal,” katanya. “Kami yakin beban tambahan tidak akan dapat dihindari karena tujuannya adalah untuk mengurangi risiko kegagalan mereka dengan membuat mereka menahan lebih banyak modal.”

Baker mengatakan perusahaan yang ditunjuk akan lebih mungkin menghadapi pemeriksaan yang lebih lunak terhadap risikonya dalam bentuk pengawasan, daripada persyaratan modal.

“(Persyaratan modal tambahan) tidak mungkin,” katanya. “Yang lebih mungkin adalah peningkatan rezim pengawasan dan penerapan batasan risiko yang terkait dengan model bisnis yang sangat sensitif secara sistemik.”