FDIC, OCC merasa pemangku kepentingan sulit untuk puas dengan pedoman tinjauan merger

WASHINGTON — Revisi Federal Deposit Insurance Corp. dan Kantor Pengawas Keuangan Mata Uang terhadap pedoman tinjauan merger bank masing-masing telah menuai kritik dan pujian dari para pemangku kepentingan dengan pandangan yang sangat berbeda tentang apa yang seharusnya dipromosikan atau dicegah oleh tinjauan merger.

Jeremy Kress, profesor hukum bisnis di Universitas Michigan dan mantan pengacara di Federal Reserve, menulis surat komentar untuk mendukung peningkatan pengawasan dalam proposal FDIC versus yang diajukan oleh OCC karena hal itu akan memberikan kebebasan kepada regulator untuk mencegah merger yang mengakibatkan tingkat persaingan yang tidak menguntungkan bagi konsumen.

“Merger bank pada dasarnya tidak dapat diterima,” tulisnya. “Beberapa merger – khususnya di antara bank-bank komunitas kecil – dapat bermanfaat secara sosial. Usulan (pernyataan kebijakan) ini umumnya dirancang dengan baik untuk menandai usulan merger yang menimbulkan risiko terbesar terhadap kerugian sosial agar dapat diawasi lebih dekat dan pada saat yang sama memungkinkan merger yang tidak dapat ditolak untuk terus mendapatkan persetujuan yang cepat. .”

Kress mengatakan proposal FDIC dengan tepat mengharuskan bank untuk secara tegas membuktikan bahwa konsolidasi mereka akan memberikan pelayanan yang lebih baik kepada komunitas mereka, secara otomatis menjadikan merger yang akan menghasilkan institusi dengan aset di atas $100 miliar untuk diawasi lebih ketat dan tidak terlalu bergantung pada Indeks Herfindahl-Hirschman dan lebih banyak pada holistik. evaluasi suatu transaksi. HHI mengukur konsentrasi pasar dan digunakan untuk menilai dampak kompetitif dari merger. Tetapi pakar industri dan pembuat kebijakan berpendapat bahwa HHI sudah ketinggalan zaman untuk merger bank karena Bank ini hanya berfokus pada pasar deposito lokal dan tidak memperhitungkan konteks persaingan perbankan yang lebih luas dan modern, termasuk munculnya perbankan digital dan lembaga keuangan non-bank.

Namun para penentang proposal FDIC berpendapat bahwa standar yang tidak jelas yang disajikan oleh lembaga tersebut dapat menghambat merger yang menguntungkan dan mempersulit bank-bank yang lebih kuat untuk mengakuisisi bank-bank yang lemah. Sheila Bair dan Thomas Hoenig – masing-masing mantan ketua dan wakil ketua FDIC – mengatakan dalam surat komentar bahwa proposal tersebut melampaui maksud awal Undang-Undang Penggabungan Bank, yang menurut mereka hanya mewajibkan lembaga untuk mencegah monopoli atau dampak anti persaingan secara substansial.

Mantan regulator berpendapat bahwa hal ini memberi FDIC terlalu banyak keleluasaan untuk memblokir transaksi karena alasan yang tidak jelas. Mereka juga mencatat bahwa perusahaan-perusahaan terbesar yang ada mencapai ukuran tersebut melalui standar yang lebih rendah saat ini, yang berarti pengawasan yang lebih ketat dapat mencegah perusahaan-perusahaan lain menjadi besar dan kompleks.

“(Bank) yang ingin mencapai skala serupa melalui merger harus memenuhi standar persaingan, keuangan, dan layanan yang ada saat ini, namun standar tersebut tidak boleh diterapkan pada standar yang lebih tinggi daripada yang diterapkan pada (bank) yang mempunyai kepentingan sistemik yang sudah beroperasi. ,” mereka menulis. “Melakukan hal sebaliknya akan mengarah pada sistem perbankan dua tingkat di mana perbankan terbesar dilindungi dari pendatang baru dan dibiarkan tumbuh semakin besar dan penting secara sistemik, sementara perbankan lapis kedua dibatasi untuk bersaing di tingkat yang lebih tinggi.”

Undang-Undang Penggabungan Bank tahun 1960 mengamanatkan bahwa regulator federal utama yang mengawasi lembaga hasil merger harus memberikan persetujuan atas transaksi tersebut. Secara hukum, FDIC diwajibkan untuk mempertimbangkan dampak apa pun terhadap persaingan, prospek masa depan lembaga, kepatuhan terhadap pencucian uang, kebutuhan masyarakat, dan stabilitas keuangan dalam mengevaluasi setiap merger.

FDIC terakhir kali menerbitkan pernyataan kebijakan mengenai transaksi merger bank untuk mendapatkan komentar pada tahun 1997 dan kemudian merevisinya pada tahun 2002 dan 2008. Pedoman OCC belum diperbarui sejak tahun 1996.

Bank Policy Institute – sebuah asosiasi perdagangan yang mewakili bank-bank terbesar di AS – mendesak FDIC untuk menarik proposal tersebut karena besarnya kewenangan yang akan diberikan oleh pedoman tersebut kepada lembaga tersebut. Penggabungan entitas berdasarkan undang-undang seharusnya hanya memenuhi kebutuhan masyarakat, bukan memperbaikinya, kata BPI, seraya menambahkan bahwa proposal FDIC untuk meneliti merger yang menghasilkan entitas dengan aset lebih dari $100 miliar dapat secara efektif membatasi pertumbuhan dan inovasi dalam sektor perbankan.

“Banyak bagian dari pernyataan kebijakan yang diusulkan bertentangan dengan kebijakan yang masuk akal, dan bagian-bagian tertentu melebihi kewenangan hukum FDIC,” tulis mereka. “Dampaknya akan signifikan, karena baik calon pengakuisisi maupun target tidak akan memulai proses yang mahal dan berisiko dalam mengumumkan suatu transaksi dan mengajukan persetujuan peraturan jika regulator dengan otoritas persetujuan telah mengeluarkan pernyataan kebijakan yang menunjukkan bahwa penolakan mungkin terjadi atau bahkan kemungkinan yang berarti. .”

Sebagai regulator kehati-hatian federal, FDIC dan OCC sering kali bekerja sama dengan tujuan yang sama, namun cenderung bekerja sama dengan bank dengan profil yang sangat berbeda. OCC mengatur lembaga-lembaga yang didirikan secara nasional, yang berarti OCC memiliki peran penting dalam menyetujui merger yang dilakukan oleh atau oleh bank-bank terbesar – termasuk akuisisi Discover oleh Capital One yang tertunda. FDIC, di sisi lain, mengawasi bank-bank milik negara yang bukan anggota Sistem Federal Reserve, yang berarti merger yang ditinjaunya cenderung melibatkan lembaga-lembaga yang lebih kecil.

Senator Sherrod Brown, D-Ohio, ketua Komite Perbankan Senat, juga mendesak OCC untuk memperkuat proses peninjauan merger bank, dengan mengatakan bahwa merger yang melibatkan lembaga-lembaga besar secara otomatis akan memicu pengawasan yang lebih ketat. Brown mengutip usulan akuisisi Discover oleh Capital One sebagai contoh mengapa proposal OCC saat ini perlu diperkuat. Demokrat lainnya seperti Senator Elizabeth Warren, D-Mass., punya mengkritik regulator – khususnya OCC – karena terlalu permisif dalam menyetujui merger bank di masa lalu.

Proposal OCC tidak banyak menerima kritik dari industri perbankan dibandingkan dengan FDIC. Hu Benton, wakil presiden senior dan penasihat kebijakan di American Bankers Association, mengatakan dalam surat kepada OCC mengenai usulan tersebut bahwa ABA mendukung tujuan OCC untuk meningkatkan transparansi dan memperbarui pedoman penilaian, namun meminta OCC untuk melakukan perubahan tertentu.

ABA menyatakan keprihatinannya dengan usulan revisi OCC yang akan menghilangkan klausul yang mengizinkan persetujuan otomatis permohonan merger 15 hari setelah penutupan periode komentar, kecuali OCC secara manual menghapus pengajuan dari proses yang dipercepat.

“ABA mendesak OCC untuk mempertahankan prosedur ini untuk menghindari penerapan beban peraturan yang tidak perlu tanpa pembenaran dan tanpa perbaikan material dalam memenuhi tujuan undang-undang (UU Penggabungan Bank),” tulis mereka. “Pernyataan baru-baru ini yang dikeluarkan oleh pimpinan lembaga perbankan dan juru bicara kebijakan senior lainnya meninggalkan keraguan bahwa banyak permohonan yang memenuhi syarat berdasarkan prosedur yang disederhanakan saat ini akan disetujui dalam periode 15 hari yang sama setelah komentar ditutup.”

Penjabat Pengawas Mata Uang Michael Hsu sebelumnya mengumumkan bahwa OCC akan menghapus ketentuan tersebutmengatakan merger bank mengharuskan OCC untuk membuat keputusan afirmatif.

Namun para pendukung peningkatan pengawasan terhadap merger bank mengkritik proposal OCC karena tidak berbuat cukup banyak untuk mencegah terjadinya merger bank yang merugikan.

Dalam surat komentarnya, kelompok advokasi konsumen Public Citizen mendukung usulan OCC untuk memasukkan stabilitas keuangan sebagai pertimbangan dalam tinjauan merger namun mendesak adanya metrik tambahan untuk menilai risiko sistemik. Mereka menekankan bahwa kepentingan publik harus memainkan peran yang lebih signifikan dalam penilaian merger, menganjurkan diadakannya dengar pendapat publik untuk merger besar – mereka menyarankan merger yang bernilai lebih dari $100 miliar – dan anggapan yang menentang keuntungan publik kecuali jika ditunjukkan dengan jelas.

“Para eksekutif mengupayakan merger untuk meningkatkan keuntungan, dan hal itu mungkin dilakukan melalui pengurangan biaya atau menaikkan harga sehingga merugikan kepentingan publik,” tulis mereka. “OCC tidak boleh menyetujui merger jika badan tersebut sendiri tidak dapat menghitung keuntungan publik (dibandingkan dengan menyatakan kembali janji-janji lembaga tersebut).”

Kress juga mengatakan bahwa revisi OCC hanya akan menyusun praktik-praktik yang dilakukan lembaga tersebut saat ini, yang menurutnya tidak cukup.

“Peraturan yang Diusulkan tampaknya hanya mengkodifikasi kerangka kerja merger bank OCC yang ada – dan sangat longgar – yang telah memungkinkan banyak merger bermasalah dalam dua tahun terakhir saja,” katanya. “Penjabat Pengawas Keuangan Hsu memilih Pernyataan Kebijakan yang Diusulkan FDIC sebagai anggota Dewan Direksi FDIC (dan) saya sangat mendesak OCC untuk mengubah Peraturan yang Diusulkan agar lebih mirip dengan Pernyataan Kebijakan yang Diusulkan FDIC.”