Rencana resolusi FDIC untuk bank-bank besar yang gagal adalah janji kosong

Pada bulan April, Lembaga Penjamin Simpanan Federal menerbitkan sebuah laporan rinci rencana untuk menyelesaikan kegagalan perusahaan induk bank yang penting secara sistemik berdasarkan Judul II Undang-Undang Dodd-Frank. Rencana FDIC bertujuan untuk mencapai salah satu tujuan utama dari Undang-Undang Dodd-Frank oleh melindungi pembayar pajak dari biaya penyelamatan bank-bank besar yang “terlalu besar untuk gagal”Meskipun FDIC mengembangkan rencana Judul II selama dekade terakhir, rencana tersebut tetap tidak digunakan.

Rencana FDIC mengadopsi strategi resolusi “titik masuk tunggal”. Berdasarkan pendekatan tersebut, hanya perusahaan induk dari megabank yang gagal yang ditempatkan dalam kepengurusan Judul II. Kerugian dari kepengurusan dibebankan kepada pemegang saham perusahaan induk dan pemilik utang jangka panjang perusahaan induk. FDIC menyediakan pendanaan yang diperlukan untuk mempertahankan operasi berkelanjutan dari bank dan anak perusahaan nonbank milik perusahaan induk.

Rencana FDIC memiliki dua kelemahan yang sangat signifikan. Pertama, mengenakan kerugian kepada pemegang saham induk perusahaan induk dan pemegang utang tidak akan menyediakan sumber daya yang dibutuhkan untuk menjaga anak perusahaan megabank yang gagal tetap beroperasi. Menghapus klaim pemegang utang akan meningkatkan ekuitas perusahaan induk dari sudut pandang akuntansi, tetapi tidak akan menyediakan dana baru untuk membayar biaya operasi dan kewajiban lainnya dari anak perusahaan induk.

Kedua, satu-satunya sumber pendanaan FDIC untuk kepengurusan Judul II adalah Dana Likuidasi Tertib, atau OLF, yang dikelola oleh Departemen Keuangan. Ketika Kongres meloloskan Undang-Undang Dodd-Frank, lobi bank besar proposal yang dikalahkan yang mengharuskan bank-bank besar membayar premi berbasis risiko untuk mendanai OLF terlebih dahulu. Akibatnya, OLF memiliki saldo nol. Oleh karena itu, FDIC harus meminjam dari Departemen Keuangan untuk membayar biaya kepengurusan Judul II yang tidak dapat ditanggung dengan menghapuskan pemegang saham dan pemegang utang perusahaan induk.

FDIC memiliki insentif yang sangat kuat untuk menghindari pinjaman dari Departemen Keuangan untuk membiayai penyelesaian megabank yang gagal. Pinjaman dari Departemen Keuangan akan menimbulkan tanda bahaya politik dengan meningkatkan beban utang pemerintah federal dan menandakan bahwa wajib pajak mungkin harus membayar pajak tambahan jika FDIC tidak dapat membayar kembali Departemen Keuangan.

Kekhawatiran semacam itu tampaknya memainkan peran besar ketika Silicon Valley Bank runtuh pada bulan Maret 2023. Kegagalan SVB memberi FDIC, Federal Reserve, dan Departemen Keuangan kesempatan yang sempurna untuk menunjukkan bahwa Judul II memberikan metodologi yang efektif untuk menyelesaikan SVB. Namun, regulator federal memilih untuk tidak menggunakan Judul II, mungkin karena mereka ingin menghindari pinjaman dari Departemen Keuangan selama pertarungan politik mengenai peningkatan pagu utang federal pada awal tahun 2023.

Sebaliknya, FDIC (dengan persetujuan dari Fed dan Departemen Keuangan) mengeluarkan penentuan risiko sistemik dan menempatkan SVB dalam pengawasan bank berdasarkan Undang-Undang Asuransi Simpanan Federal. Proses kebangkrutan Bab 11 yang terpisah diperlukan untuk perusahaan induk SVB, SVB Financial Group, atau SVBFG. Proses Bab 11 dikendalikan oleh kreditor SVBFG, bukan FDIC. Pengawasan Judul II akan menghindari Bab 11 dan memberikan FDIC kendali penuh atas SVBFG dan anak perusahaannya yang bukan bank.

Dengan mengabaikan kepengurusan Judul II, FDIC kehilangan kesempatan untuk mendapatkan keuntungan besar dari penjualan aset berharga SVBFG surat berharga Dan modal usaha anak perusahaan. FDIC juga mengekspos dirinya terhadap SVBFG Klaim deposito sebesar $1,9 miliaryang tidak dapat ditegaskan oleh perusahaan induk berdasarkan Judul II.

Dengan demikian, keputusan untuk tidak lagi menjadi penerima Title II untuk SVB menimbulkan kerugian tambahan yang signifikan pada FDIC dan Dana Asuransi Simpanannya. FDIC memperkirakan bahwa DIF akan mengalami kerugian yang lebih besar. Kerugian $19,2 miliar dari perlindungan deposan SVB yang tidak diasuransikanUntuk menutupi kerugian tersebut, FDIC mengenakan penilaian khusus pada bank-bank yang diasuransikan FDIC dengan simpanan yang tidak diasuransikan lebih dari $5 miliar.

Jika FDIC telah menetapkan kepengurusan Judul II untuk SVB, perusahaan induk bank besar dengan aset $50 miliar atau lebih seharusnya diwajibkan untuk mengganti semua kerugian FDIC. Sebaliknya, seperti yang ditunjukkan di atas, FDIC mengenakan sebagian kerugian tersebut pada bank-bank yang lebih kecil. Selain itu, FDIC menguras DIF di tengah krisis perbankan yang serius, sehingga menciptakan risiko potensial bagi deposan yang diasuransikan serta pembayar pajak yang mendukung jaminan kepercayaan dan kredit penuh dari pemerintah federal untuk simpanan yang diasuransikan FDIC.

Keputusan FDIC untuk melindungi deposan SVB yang tidak diasuransikan adalah bagian dari serangkaian dana talangan yang lebih besar selama musim semi tahun 2023. Dana talangan tersebut termasuk penyelamatan FDIC terhadap deposan yang tidak diasuransikan di Signature Bank dan First Republic Bank, serta pinjaman yang sangat besar dari Fed kepada bank-bank rentan lainnya di bawah Program Pendanaan Berjangka Bank.

FDIC tidak dapat menggunakan Judul II untuk menyelesaikan kegagalan Signature dan First Republic. Bank-bank tersebut tidak memiliki perusahaan induk, dan Judul II tidak berlaku untuk bank-bank yang diasuransikan FDIC. Kongres harus segera menutup celah berbahaya itu dengan mengubah Judul II untuk mencakup semua bank dan perusahaan induk bank yang penting secara sistemik.

Dengan mengabaikan kepengurusan Judul II untuk SVB, regulator federal menciptakan keraguan substansial apakah Judul II akan pernah digunakan untuk menyelesaikan kegagalan perusahaan induk bank yang penting secara sistemik. Jenis skeptisisme mendalam yang sama muncul setelah otoritas Swiss mengatur pengambilalihan Credit Suisse oleh UBS dengan bantuan pemerintah. Otoritas Swiss memutuskan untuk tidak melakukan restrukturisasi internal Credit Suisse (termasuk penghapusan obligasi talangan Credit Suisse) karena mereka khawatir bahwa penghapusan pemegang obligasi Credit Suisse dapat memicu kepanikan di pasar keuangan global.

Penyelamatan SVB dan Credit Suisse yang didukung publik menegaskan bahwa regulator belum memecahkan masalah “terlalu besar untuk gagal”. Janji “tidak ada lagi dana talangan” dalam Undang-Undang Dodd-Frank dan undang-undang serupa yang diadopsi oleh negara-negara lain tetap menjadi janji kosong, meskipun ada upaya perencanaan resolusi yang rumit dari FDIC dan regulator global lainnya. FDIC dan Fed memperkuat kekhawatiran tentang kemampuan penyelesaian bank-bank besar ketika mereka mengidentifikasi kekurangan dalam rencana resolusi terbaru diajukan oleh empat dari lima bank terbesar AS.

Bank-bank besar terus mengeksploitasi subsidi tersirat yang merupakan hasil dari ekspektasi bersama mengenai dana talangan di masa depanMengingat kurangnya strategi yang kredibel untuk menyelesaikan kegagalan bank-bank besar tanpa dana talangan publik, kita harus mengakui bahwa Bank-bank besar menimbulkan ancaman serius terhadap stabilitas keuangan dan kesejahteraan sosialMeminta bank-bank besar untuk meningkatkan modal ekuitas mereka secara signifikan akan menjadi Bahasa Inggris: langkah pertama yang penting dalam menangani ancaman tersebut.