Hsu mengatakan OCC akan memperbarui standar preemption negaranya

WASHINGTON — Penjabat Pengawas Mata Uang Michael Hsu mengatakan pada hari Rabu bahwa lembaganya sedang meninjau kembali peraturan pendahuluannya sehubungan dengan keputusan Mahkamah Agung baru-baru ini — Cantero v. Bank of America — yang mensyaratkan beban pembuktian yang lebih tinggi bagi peraturan dan undang-undang perbankan nasional untuk mendahului undang-undang negara bagian.

“Memperkuat kewenangan inti preemption akan memberikan kepastian di bagian yang paling penting — yaitu, berkenaan dengan keselamatan dan kelayakan serta kepatuhan terhadap hukum dan peraturan federal … secara hukum mutlak dan tidak dapat dinegosiasikan, dan OCC akan bertindak sesuai untuk mempertahankannya,” katanya. “Pada saat yang sama, kami sedang meninjau interpretasi lembaga tahun 2020 tentang preemption berdasarkan Undang-Undang Dodd-Frank untuk menentukan apakah pembaruan diperlukan mengingat keputusan Cantero baru-baru ini.”

Keputusan Mahkamah Agung di Cantero menyatakan bahwa Pengadilan Banding Kedua telah menerapkan pengujian yang salah ketika memutuskan bahwa Undang-Undang Bank Nasional mendahului hukum New York yang mengharuskan bank membayar bunga atas rekening escrow sebagaimana yang diterapkan pada bank nasional. Pengadilan yang lebih rendah telah menemukan bahwa NBA mendahului hukum bunga escrow New York karena dianggap melakukan ‘kendali’ atas kewenangan bank nasional untuk membuat dan mendanai rekening escrow dengan mengharuskan bank nasional membayar bunga atas rekening escrow nasabah. Mahkamah Agung mengembalikan kasus tersebut ke pengadilan yang lebih rendah dan memerintahkan Pengadilan Banding untuk menganalisis apakah hukum negara bagian secara signifikan menghambat kewenangan bank nasional, standar yang lebih tinggi yang dikenal sebagai standar Barnett.

Dinamai berdasarkan preseden yang ditetapkan dalam kasus tahun 1996 yang dikenal sebagai Barnett Bank of Marion County, NA v. Nelson — terakhir kali Mahkamah Agung meninjau preemption bank nasional berdasarkan Undang-Undang Bank Nasional — preseden Barnett mengharuskan pengadilan untuk mempertimbangkan apakah hukum negara bagian mencegah atau “secara signifikan mengganggu” pelaksanaan kewenangan bank nasional. Selain uji “secara signifikan mengganggu”, Mahkamah Agung memerintahkan Pengadilan Banding Kedua untuk mengevaluasi ulang kasus tersebut menggunakan teks hukum negara bagian, preseden yang relevan, dan menggunakan “akal sehat.”

Hsu mengindikasikan bahwa sehubungan dengan keputusan tersebut, lembaga tersebut akan berupaya untuk mendefinisikan jenis fungsi apa saja yang menurut lembaga tersebut merupakan fungsi mutlak bank nasional — yang dapat mendahului undang-undang negara bagian tertentu yang mengganggu fungsi tersebut — serta memperbarui peraturannya seputar fungsi tidak penting yang memenuhi uji Barnett dan yang harus dipatuhi oleh bank nasional.

Hsu mengatakan OCC akan terus dengan gigih membela preemption sebagai basis struktural utama untuk sistem perbankan ganda, sembari mengakui perlunya memastikan preemption tidak menimbulkan kerugian konsumen.

“Memperbarui interpretasi tersebut dapat menjadi langkah yang membantu,” katanya. “Kombinasi dari pembelaan yang kuat terhadap preemption inti, sementara lebih tepat dalam mendefinisikan dan menerapkan standar Barnett, akan mempertajam kewenangan preemption OCC.”

Hsu juga menyinggung tentang meningkatnya kompleksitas hubungan bank-nonbank, dengan mencatat — seperti yang telah dia lakukan sebelumnya —bahwa hubungan tersebut menimbulkan risiko yang sama berupa ketergantungan yang berlebihan dan saling ketergantungan yang telah mengacaukan rantai pasokan global dalam beberapa tahun terakhir.

“Fintech ini, pada gilirannya, bermitra dengan bank — terkadang secara tidak langsung melalui perantara atau perusahaan ‘middleware’ lainnya — untuk menjalankan layanan yang ditawarkan,” katanya. “Bank, pada gilirannya, bergantung pada sejumlah penyedia layanan nonbank seperti prosesor inti untuk mendukung berbagai operasi dan fungsi … seperti perusahaan dan pemerintah, (kemitraan ini) semakin bergantung pada beberapa penyedia layanan cloud besar untuk mendukung inisiatif digitalisasi mereka.”

Menggambar di pelajaran dari kebangkrutan penyedia middleware fintech Synapse baru-baru iniHsu berpendapat bahwa batas antara di mana bank berakhir dan di mana nonbank dimulai semakin kabur.

“Hal ini membuat sulit untuk mengetahui siapa yang bertanggung jawab atas apa — tantangan yang berdampak tragis bagi jutaan konsumen dan pengguna akhir yang terjebak dalam kebangkrutan Synapse,” katanya. “Risiko dari pengaturan simpanan dan kontrol yang diperlukan mungkin berbeda dari yang diperlukan untuk pengaturan pembayaran, dan ada perbedaan lebih lanjut untuk pengaturan pinjaman antara bank dan nonbank (dan) mengeksplorasi masing-masing secara lebih rinci merupakan prioritas.”

Badan perbankan federal seperti OCC sejauh ini mengandalkan Undang-Undang Perusahaan Jasa Perbankan untuk kewenangan memeriksa penyedia layanan pihak ketiga dan pada panduan manajemen risiko pihak ketiga untuk menginformasikan keterlibatan bank dengan nonbank. Namun, Hsu menekankan bahwa evolusi dan proliferasi berkelanjutan dari pengaturan bank-nonbank memerlukan pendekatan yang lebih terperinci dan keterlibatan langsung yang lebih besar antara regulator dan fintech nonbank.

Hsu juga mengatakan ada kesenjangan regulasi antara perusahaan teknologi finansial — yang umumnya memegang lisensi pengiriman uang yang dikeluarkan negara — dan mitra perbankan mereka. Ia berpendapat bahwa aturan tersebut telah menyebabkan kebingungan pelanggan, dengan perusahaan teknologi finansial terkadang secara menyesatkan memasarkan layanan mereka sebagai layanan yang diasuransikan oleh FDIC.

“Menangani hal ini dan kelemahan lain dari rezim regulasi pengiriman uang melalui tindakan negara bagian demi negara bagian sangat tidak mungkin,” katanya. “Sebaliknya, regulasi dan pengawasan pembayaran federal yang disesuaikan diperlukan.”

Hsu kemudian menyoroti pertumbuhan signifikan dalam ukuran bank selama tiga dekade terakhir. Tiga puluh tahun lalu — menurut penelitian FDIC — hanya lima bank yang memiliki aset sedikitnya $100 miliar, yang secara kolektif berjumlah $800 miliar. Pada tahun 2008, jumlah ini telah melonjak menjadi 18 bank besar, dengan aset gabungan mencapai $8,8 triliun. Saat ini, 32 bank besar memiliki aset agregat yang melebihi $17 triliun. Sebaliknya, bank komunitas dan menengah telah mengalami pertumbuhan yang relatif stabil dibandingkan dengan bank-bank besar lainnya.

Pertumbuhan semacam itu menuntut pengawasan ketat dari lembaga atas reformasi regulasi bank besar, karena banyak revisi terakhir terhadap regulasi Dodd-Frank diselesaikan pada saat bank-bank besar hanya memegang aset sebesar $10 triliun, dibandingkan dengan $17 triliun yang mereka miliki saat ini.

Selain itu, Hsu membahas pentingnya memastikan bank tidak lagi “terlalu besar untuk gagal” atau “terlalu besar untuk dikelola,” menekankan perlunya bank-bank besar untuk memiliki utang jangka panjang yang cukup untuk menyerap kerugian yang sangat besar dan kemampuan resolusi yang kuat.

“Masyarakat membutuhkan jaminan yang kredibel bahwa bank-bank besar dapat mengelola risiko mereka dan mematuhi hukum dan peraturan,” kata Hsu. “Jika bank-bank besar tidak dapat melakukannya, regulator perlu mengambil tindakan yang tepat pada waktu yang tepat, termasuk mengambil tindakan penegakan hukum, mengenakan denda uang sipil, membatasi kegiatan bisnis, membatasi tindakan modal, atau bahkan memaksa divestasi, jika diperlukan.”