Loper Bright dan Cantero mengawali era baru preemption

WASHINGTON — Para ahli hukum keuangan mengatakan dua putusan Mahkamah Agung tentang pendahuluan dan penangguhan lembaga tahun ini dapat memperkuat undang-undang perlindungan konsumen negara bagian terhadap pendahuluan bank nasional, mengharuskan pengadilan untuk menerapkan peninjauan yudisial independen yang lebih menyeluruh atas undang-undang perbankan negara bagian, dan menambah tekanan pada Kantor Pengawas Mata Uang untuk merevisi aturannya yang mengatur kapan bank nasional dapat menghindari undang-undang negara bagian.

“Jika saya bank nasional, saya akan memikirkan kembali ketergantungan saya pada aturan preemption tersebut, mengingat apa yang telah dikatakan Mahkamah Agung,” kata Alexandra Barrage, mitra di Troutman Pepper dan mantan eksekutif FDIC. “Tampaknya bagi saya bahwa Pengadilan Banding ke-2 tidak akan memberikan penghormatan hukum pada aturan preemption (OCC), karena Undang-Undang Prosedur Administratif dan putusan di Loper Bright menyatakan pengadilan harus menjalankan penilaian independen mereka, pengadilan harus melihat (apakah) lembaga tersebut bertindak dalam kewenangan hukumnya. Pengadilan tidak boleh menunda interpretasi lembaga hanya karena undang-undang tersebut ambigu atau tidak jelas.”

Banyak pihak di industri perbankan yang sangat menantikan keputusan Mahkamah Agung dalam kasus Loper Bright Enterprises v. Raimondo — yang pada akhirnya membatalkan penghormatan Chevron. Chevron berpendapat bahwa pengadilan sekarang dapat menerapkan analisis mereka sendiri pada undang-undang hukum yang ambigu daripada harus tunduk pada interpretasi lembaga. Loper Bright akan memiliki implikasi pada substansi dan bentuk tindakan regulasi di seluruh pemerintahan, tetapi memiliki dampak yang lebih besar pada pertanyaan tentang preemption federal karena kasus yang agak kurang mendapat perhatian yang dijatuhkan oleh Mahkamah Agung di awal masa jabatan.

Dalam kasus tersebut — yang dikenal sebagai Cantero v. Bank of America — penggugat dan peminjam Tn. Cantero berpendapat bahwa Bank of America harus membayar bunga atas rekening escrow hipotek sebagaimana diamanatkan oleh hukum New York, yang mengharuskan rekening tersebut menerima bunga minimal 2%. Namun, BofA — bank yang berizin federal — berpendapat bahwa Undang-Undang Perbankan Nasional mendahului persyaratan negara bagian tersebut, dengan menegaskan bahwa hukum federal harus menggantikan hukum negara bagian.

Pengadilan yang lebih rendah berbeda dalam penafsiran mereka tentang preemption. Pengadilan Tinggi ke-2 menerapkan uji “kontrol”, yang menyatakan bahwa undang-undang negara bagian tidak dapat mengendalikan aktivitas bank nasional, sementara Pengadilan Tinggi ke-9 menggunakan uji “interferensi”, yang menetapkan bahwa hanya undang-undang negara bagian yang secara signifikan menghambat operasi bank nasional yang akan didahulukan. Mahkamah Agung menemukan kedua standar tersebut cacat dan mengembalikan kasus-kasus tersebut ke pengadilan yang lebih rendah dan menuntut mereka menerapkan analisis yang bernuansa berdasarkan preseden historis dan standar interferensi yang signifikan sebagaimana dirujuk dalam Undang-Undang Dodd-Frank.

Pendahuluan didasarkan pada Klausul Supremasi Konstitusi AS, yang menetapkan bahwa hukum federal mengesampingkan hukum negara bagian yang saling bertentangan. OCC secara historis telah menafsirkan kewenangan pendahuluannya secara luas, khususnya dengan aturannya tahun 2004 yang secara eksplisit mendahului hukum negara bagian yang memengaruhi kewenangan pinjaman real estat, pinjaman non-real estat, dan penerimaan simpanan bank nasional.

Pasal 1044 dari Dodd-Frank mengkodifikasikan standar preemption yang ditetapkan dalam putusan Mahkamah Agung Keputusan tahun 1996 Barnett Bank v. Nelsonyang menyatakan bahwa undang-undang negara bagian didahulukan jika undang-undang tersebut mencegah atau secara signifikan mengganggu pelaksanaan kewenangan bank nasional. Dodd-Frank menyatakan bahwa undang-undang keuangan konsumen negara bagian juga didahulukan jika undang-undang tersebut lebih mengutamakan bank negara bagian daripada bank nasional. Aturan pendahuluan OCC saat ini, yang terakhir direvisi pada tahun 2011, terus menegaskan kewenangan pendahuluan yang luas dari badan federal, termasuk dengan secara khusus mendahului undang-undang negara bagian mengenai persyaratan rekening escrow.

Barrage mencatat bahwa jika digabungkan, kedua keputusan itu mengubah cara bank menyikapi undang-undang perlindungan konsumen keuangan negara bagian karena aturan pendahuluan OCC yang luas kini harus menghadapi tinjauan yudisial independen.

“Mereka akan memengaruhi bagaimana undang-undang keuangan konsumen negara bagian dan aturan preemption OCC akan dipahami oleh bank-bank nasional, saya pikir juga menginformasikan bagaimana negara bagian memahami preemption bank nasional — jadi ini berjalan dua arah,” katanya. “Loper Bright mempertahankan apa yang disebut Penghormatan Skidmore. Dan pada dasarnya, penghormatan Skidmore menyatakan pengadilan dapat dengan hormat mempertimbangkan cabang penafsiran hukum lainnya, tetapi bobot yang diberikan pengadilan kepada penafsiran tersebut bergantung pada ketelitian dan validitas penalaran mereka.”

Barrage berpendapat dalam kasus khusus ini pengadilan dapat menyetujui aturan preemption OCC saat ini yang memungkinkan bank nasional memberikan pinjaman real estat tanpa memperhatikan batasan negara mengenai rekening escrow. Namun, tindakan penerapan preseden Barnett merupakan proses yang lebih ketat yang tidak secara otomatis tunduk pada interpretasi OCC.

“Jika Anda hanya melihat aturan preemption, Anda akan — jika Anda adalah bank nasional — mengatakan ‘game over, kami tidak perlu menerapkan apa yang diperintahkan New York kepada kami,'” kata Barrage. “Tetapi saya pikir apa yang diperintahkan Loper Bright adalah, tidak, sebenarnya game over tidak terjadi. Saya pikir Pengadilan Banding ke-2 akan tetap melihat preseden dan menegaskan keputusannya saat ini dengan benar menerapkan Barnett dan menerapkan uji ‘mencegah atau mengganggu secara signifikan’.”

Julie Williams, penasihat umum di WilmerHale dan mantan penasihat utama serta wakil pengawas keuangan senior pertama di Office of the Comptroller of the Currency mengatakan dalam sebuah episode podcast hari Selasa bahwa keputusan tersebut pada dasarnya memutar balik waktu pada pendahuluan bank nasional. Alih-alih menetapkan batasan yang jelas mengenai undang-undang apa yang didahulukan, putusan tersebut menimbulkan ketidakpastian yang signifikan bagi industri perbankan.

“Industri perbankan pasti menginginkan uji ‘kontrol’ Sirkuit ke-2 karena sangat sedikit undang-undang negara bagian yang akan bertahan di bawah uji tersebut,” katanya. “Ironisnya, kita kembali ke kasus hukum sebelum Dodd-Frank, yang memunculkan semua keributan ini dan yurisprudensi yang telah berkembang selama 150 tahun dalam menafsirkan preemption bank nasional.”

Pakar regulasi keuangan dan hukum perbankan, Art Wilmarth mengatakan OCC harus menunjukkan dasar yang persuasif untuk semua putusannya agar memenuhi syarat untuk penghormatan Skidmore.

“OCC harus membuat perubahan yang lebih signifikan pada aturannya, karena harus berhadapan dengan dampak gabungan dari Cantero dan Loper,” kata Wilmarth. “Jika digabungkan, Cantero dan Loper akan mempersulit OCC untuk mempertahankan putusan yang berupaya membebaskan bank nasional dari kewajiban mematuhi undang-undang keuangan konsumen negara bagian yang tidak diskriminatif dan undang-undang negara bagian lainnya. Hasilnya adalah persaingan yang jauh lebih seimbang antara bank nasional dan bank yang diberi izin oleh negara bagian.

Barrage setuju, dan menambahkan bahwa standar preemption OCC sudah lama perlu disegarkan.

“Minimal — dan ini benar-benar diwajibkan oleh Dodd-Frank — mereka harus ‘meninjau ulang’ penentuan preemption setiap lima tahun sebagai masalah teknis, mereka diharuskan melakukannya berdasarkan Pasal 1044 Dodd-Frank,” katanya. “Tidak jelas bagi saya bahwa mereka telah melakukan itu.”

Penjabat Pengawas Mata Uang Michael Hsu pada hari Rabu mengatakan lembaganya sedang meninjau peraturan preemption berdasarkan Cantero, dan revisi tersebut ditujukan untuk memberikan kepastian bagi bank tentang kapan dan apakah undang-undang negara bagian tidak berlaku bagi bank berizin nasional.

“Memperkuat kewenangan inti preemption akan memberikan kepastian di bagian yang paling penting — yaitu, berkenaan dengan keselamatan dan kelayakan serta kepatuhan terhadap hukum dan peraturan federal … secara hukum mutlak dan tidak dapat dinegosiasikan, dan OCC akan bertindak sesuai untuk mempertahankannya,” kata Hsu. “Pada saat yang sama, kami sedang meninjau interpretasi lembaga tahun 2020 tentang preemption berdasarkan Undang-Undang Dodd-Frank untuk menentukan apakah pembaruan diperlukan mengingat keputusan Cantero baru-baru ini.”

Ke depannya, Barrage mencatat bahwa di mana pun Pengadilan Banding ke-2 memutuskan tentang Cantero, kebutuhan untuk meninjau undang-undang negara bagian secara independen kasus per kasus akan menjungkirbalikkan status quo, yang berpotensi menyebabkan bank memperhitungkan ketidakpastian tambahan dalam bentuk premi atas layanan dan produk.

“Yang terpengaruh di sini adalah harga,” katanya. “Surat keterangan amicus (bank) mungkin akan menyatakan bahwa hukum negara bagian, meskipun merupakan hukum konsumen, secara langsung memengaruhi cara bank nasional menentukan harga produk mereka dan cara mereka beroperasi dan itu akan menjadi sesuatu yang menurut saya akan dipertimbangkan oleh Pengadilan Banding ke-2, saat memperbarui analisisnya, dengan mengadopsi Barnett.”

Williams berpendapat bahwa dengan perbankan yang lebih luas penyebarannya dan daring daripada sebelumnya, perampasan akan terus menjadi masalah yang terus-menerus karena bank nasional dapat menjangkau konsumen di setiap yurisdiksi.

“Ketika Anda memikirkan tentang bagaimana produk dan layanan keuangan diberikan, bagaimana bisnis perbankan dijalankan, bisnis tersebut … tidak beroperasi menurut batasan negara bagian,” katanya. “Kemampuan untuk menjalankan bisnis di berbagai yurisdiksi di bawah satu sumber kewenangan yang diakui dan pengawasan yang konsisten atas kewenangan tersebut, sebagian besar oleh satu badan pengawas bank federal … menjadi lebih penting seiring dengan berkembangnya bisnis perbankan dengan penggunaan teknologi.”