Capital One-Discover muncul sebagai bukti utama kebijakan merger Fed

Federal Reserve tampaknya berdiri sendiri dengan memilih untuk tidak melakukan reformasi tinjauan penggabungan tahun ini, tetapi seberapa banyak kesenjangan yang ada antara bank sentral dan mitra regulasinya akan segera terlihat jelas.

Minggu lalu, Federal Deposit Insurance Corp., Kantor Pengawas Mata Uang dan Departemen Kehakiman memperbarui kebijakan mereka untuk mengevaluasi usulan penggabungan bank, menjadikan Fed sebagai satu-satunya lembaga yang tidak mempertahankan kerangka kerjanya yang sudah lama berlaku.

Para ahli hukum dan kebijakan mengatakan bahwa Kombinasi $35 miliar Capital One dan Discover Financial Services dapat menunjukkan bagaimana Fed mempertimbangkan penggabungan berdasarkan reformasi di FDIC, OCC, dan DOJ. Bahkan jika Fed mencapai kesimpulan yang sama dengan lembaga peninjau lainnya, cara mencapainya dapat menjadi petunjuk.

Jeremy Kress, seorang profesor hukum di University of Michigan dan mantan pengacara Fed, menandai konsentrasi pasar sebagai area yang perlu diperhatikan. Jika Fed berfokus pada cabang-cabang yang tumpang tindih — yang tidak ada satu pun, karena Discover tidak memiliki cabang — itu akan menjadi indikasi bahwa Fed masih mengandalkan panduan Departemen Kehakiman tahun 1995, daripada kebijakan tahun 2023, yang kurang berfokus pada lokasi dan lebih pada jenis produk.

“Jika Fed akan melihat penggabungan itu hanya melalui sudut pandang Pedoman Penggabungan Bank 1995, itu akan sangat terbuka. Jika sebaliknya, Fed mendekati kesepakatan itu dengan pemahaman yang lebih luas tentang apa arti persaingan dalam perbankan modern, sebagaimana diwujudkan oleh Pedoman Penggabungan 2023 yang dianut DOJ minggu lalu, itu juga akan terbuka,” kata Kress. “Dalam beberapa hal, jika Fed akan bertindak atas penggabungan Discover-Capital One, ia harus memaparkan kartunya dalam hal bagaimana ia berpikir, setidaknya tentang faktor persaingan dalam konteks penggabungan bank.”

Dalam catatan analis hari Senin, Jaret Seiberg dari TD Cowen Washington Research Group menulis bahwa reformasi tersebut tidak akan menghalangi Kesepakatan Capital One-Discover dari bergerak maju. Penggabungan tersebut tidak akan melanggar Undang-Undang Penggabungan Bank atau undang-undang terkait lainnya, tulisnya, seraya menambahkan bahwa ia mengharapkan Fed dan OCC akan mengeluarkan keputusan setelah pemilihan umum November.

Pedoman baru dari Departemen Kehakiman dapat digunakan untuk menantang penggabungan tersebut jika disetujui, tetapi Seiberg mengatakan bahwa akan sulit bagi pemerintah untuk mengajukannya.

“Keadilan perlu menyusun definisi pasar yang terbatas pada kartu untuk sebagian kecil orang yang tidak memiliki kredit sempurna,” tulisnya. “Itu berarti harus dibuktikan bahwa kartu lain tidak memengaruhi persaingan. Kami memandang itu sebagai kasus yang sulit karena hakim selama 20 tahun telah menolak definisi pasar yang dibuat-buat seperti yang diperlukan di sini. Itulah sebabnya kami tidak memperkirakan DOJ akan menentang kesepakatan itu.”

Seorang juru bicara Capital One mengatakan kebijakan baru tersebut seharusnya tidak menghalangi terlaksananya merger.

“Kami terus meyakini bahwa kami berada dalam posisi yang tepat untuk menerima persetujuan regulasi,” kata juru bicara tersebut. “Potensi perubahan pada Pedoman Penggabungan Perbankan telah dibahas selama beberapa waktu, jadi ini bukan hal yang mengejutkan. Berdasarkan Pedoman Perbankan 1995 atau Pedoman Penggabungan 2023, kami yakin bahwa kesepakatan kami bersifat prokompetitif dan akan memberikan manfaat yang jelas dan berarti bagi konsumen, pedagang, dan komunitas kami.”

Discover tidak menanggapi permintaan komentar pada artikel ini.

Dalam sebuah catatan kepada klien pada hari Senin, firma hukum Davis Polk menyatakan bahwa pendekatan yang berbeda yang diambil oleh keempat lembaga tersebut secara umum dapat membingungkan calon merger lainnya, setidaknya dalam waktu dekat. Analisis tersebut tidak secara khusus mempertimbangkan Discover-Capital One, tetapi mencatat bahwa tidak jelas sejauh mana Fed, FDIC atau OCC akan mematuhi pedoman baru Departemen Kehakiman.

Meskipun FDIC telah berjanji untuk melakukan analisis pasar yang lebih bernuansa, OCC secara tegas memilih untuk tidak menentukan bagaimana cara menggabungkan pedoman baru tersebut — aturan akhirnya menyatakan bahwa karena “kompleksitas” yang terlibat dalam proses tersebut, dokumen tersebut bukanlah “sarana yang tepat” untuk membahas pendekatan lembaga tersebut.

The Fed belum memberikan indikasi apa pun mengenai bagaimana mereka akan menanggapi kebijakan baru yang diajukan oleh lembaga lain.

Minggu lalu, selama konferensi pers pasca-Komite Pasar Terbuka Federal, Ketua Fed Jerome Powell diserahkan kepada Michael Barrwakil ketua bank sentral untuk pengawasan, tentang apa yang harus dilakukan Fed untuk menyelaraskan diri dengan rekan-rekan regulatornya.

“Saya akan mengajukan pertanyaan itu kepada Wakil Ketua Barr,” kata Powell. “Itu pertanyaan yang bagus, tetapi saya tidak punya pertanyaan itu hari ini.”

Barr membahas topik reformasi merger secara singkat selama acara publik di Brookings Lembaga tersebut awal bulan ini. Ia berpendapat bahwa kerangka tinjauan merger yang dilakukan Fed saat ini sudah memadai.

“Kami memiliki serangkaian faktor hukum yang kami tinjau terkait stabilitas keuangan, persaingan, kemudahan, dan usia komunitas, serta faktor keuangan dan manajerial. Dan kami menganalisis faktor-faktor tersebut secara metodis,” kata Barr. “Itu tugas kami sebagai regulator.”

Pada bulan Mei, Barr menyampaikan kepada Komite Perbankan Senat bahwa, meskipun Fed tidak mempertimbangkan untuk membuat perubahan terhadap panduan tinjauan M&A-nya sendiri, namun Fed tetap bekerja sama dengan lembaga lain dalam revisinya.

“Kami bekerja sama dengan FDIC, OCC, dan Departemen Kehakiman terkait masalah itu,” kata Barr. “Saya tidak mengantisipasi kami akan mengeluarkan proposal terpisah terkait hal ini. Kami bekerja sama dengan lembaga lain.”

Kebijakan penggabungan bank The Fed pernah menjadi perhatian utama Barr saat ia menjadi kepala regulator bank sentral pada musim panas tahun 2022. Dalam pidato pertamanya — di mana ia menguraikan visinya untuk membuat sistem keuangan “lebih aman dan lebih adil” — Barr mencantumkan penggabungan setelah persyaratan modal dan perencanaan resolusi dan mendahului isu-isu seperti perubahan iklim, stablecoin, perlindungan konsumen, dan investasi ulang masyarakat.

Dalam pidatonya pada bulan September 2022, Barr mengatakan bahwa merger merupakan “ciri industri yang dinamis,” tetapi berpendapat bahwa manfaat dari kombinasi tersebut harus “dipertimbangkan dengan risiko yang dapat ditimbulkan oleh merger terhadap persaingan, konsumen, dan stabilitas keuangan.”

“Risiko-risiko ini mungkin sulit dinilai, tetapi pertimbangan ini sangat penting,” kata Barr. “Saya bekerja sama dengan staf Federal Reserve untuk menilai bagaimana kami melakukan analisis merger dan apa yang dapat kami lakukan dengan lebih baik.”

Namun, analis kebijakan mengatakan agenda regulasi Barr terganggu oleh serangkaian kegagalan bank pada bulan Maret 2023, yang mengakibatkan perubahan prioritas. Todd Phillips, seorang profesor hukum di Georgia State University dan mantan pengacara FDIC, mengatakan bahwa kerumitan dalam memajukan apa yang disebut sebagai proposal akhir Basel III sangat melelahkan.

“Staf kebijakan perbankan di Fed telah bekerja pada tujuan akhir dan belum benar-benar punya waktu untuk fokus pada isu kebijakan lainnya,” kata Phillips.

Pihak lain melihat keputusan Fed untuk tidak bergabung dengan lembaga lain dalam mereformasi kebijakan merger sebagai bagian dari perbedaan pandangan yang sudah berlangsung lama mengenai isu tersebut. Kress, yang memberi nasihat kepada Departemen Kehakiman mengenai kebijakan merger bank yang baru, mengatakan Fed telah lama mengambil sikap yang lebih mendukung terhadap merger.

“Ini bukan masalah bandwidth, ini bukan hambatan, ini hanya keinginan,” kata Kress. “Secara kelembagaan, The Fed telah lama menjadi pendukung konsolidasi, dan menurut saya, secara kelembagaan, mereka enggan mengikuti pendekatan yang lebih agresif dari pemerintahan ini terhadap merger.”

Presiden Biden mengeluarkan perintah eksekutif pada bulan Juli 2021 menyerukan kepada semua lembaga untuk mengubah upaya peninjauan merger mereka sebagai bagian dari dorongan yang lebih luas untuk meningkatkan persaingan pasar di semua sektor.

Brian Graham, mitra di firma konsultan Klaros Group, mengatakan FDIC, OCC, dan Departemen Kehakiman lebih terikat pada mandat semacam ini karena kepala lembaga mereka dapat diganti dengan lebih mudah di bawah pemerintahan baru. Hal ini menempatkan mereka pada jadwal yang berbeda dari Fed.

Graham menambahkan bahwa pembuatan peraturan antarlembaga formal dapat menghabiskan banyak waktu dan sumber daya. Dengan bergerak secara terpisah — tetapi bekerja sama satu sama lain — lembaga-lembaga tersebut kemungkinan besar dapat menyelesaikan proses mereka dengan lebih efisien.

“Kami tidak tahu apa yang melatarbelakangi pengambilan keputusan Fed di sini, tetapi kami tahu bahwa Fed, tidak seperti lembaga lainnya, tidak sepenuhnya berada di bawah kendali Partai Demokrat, karena mereka memiliki struktur tata kelola dewan yang berbeda,” kata Graham. “Akibatnya, mereka mungkin memiliki pandangan berbeda tentang hal ini yang menyebabkan mereka mengatakan bahwa mereka tidak ingin berpartisipasi dalam proses antarlembaga, atau mengisyaratkan posisi yang mungkin mereka ambil yang mungkin tidak konsisten dengan apa yang sebenarnya ingin dicapai oleh lembaga lainnya.”