Akankah regulator menekan gas atau rem pada sisa reformasi pasca-Basel?

Selama lebih dari satu tahun, agenda reformasi regulasi perbankan yang dulunya ambisius telah sebagian besar telah ditunda saat lembaga-lembaga menangani dampak dari usulan modal bersama musim panas lalu yang banyak dikritik.

Kini setelah Federal Reserve, Federal Deposit Insurance Corp. dan Office of the Comptroller of the Currency tampaknya sepakat mengenai jalan ke depan untuk apa yang disebut sebagai tujuan akhir Basel III, regulator siap untuk bekerja melalui tumpukan inisiatif bersama mereka, termasuk perluasan persyaratan utang jangka panjang dan standar likuiditas baru.

Beberapa bulan mendatang akan menjadi bukti apakah ada kemauan politik yang cukup — atau waktu — bagi lembaga-lembaga tersebut untuk menghidupkan kembali upaya mereka untuk menerapkan lebih banyak perlindungan terhadap bank-bank regional besar di negara ini, dan apakah mereka dapat melakukannya tanpa memulai pertempuran lain dengan kepentingan lobi perbankan.

“Kita sekarang berada di dunia di mana rasa hormat terhadap Chevron sudah tidak ada lagi, dan karenanya segala sesuatunya lebih mudah ditentang daripada sebelumnya,” kata David Sewell, mantan pengacara di Federal Reserve Bank of New York dan mitra di Freshfields. “Setiap peraturan baru yang keluar — Anda harus berasumsi seseorang akan menentangnya.”

Bagi regulator, tindakan penyeimbangan yang paling sulit mungkin menjadi agenda berikutnya. Wakil Ketua Pengawasan Fed Michael Barr — yang menguraikan berbagai perubahan yang akan datang pada proposal akhir Basel III dalam sebuah pidato minggu lalu — mengatakan lembaga tersebut akan bergerak “relatif segera” untuk menyelesaikan aturan yang memperluas persyaratan utang jangka panjang ke semua bank dengan aset setidaknya $100 miliar.

Usulan tersebut mengharuskan bank untuk mempertahankan sejumlah utang subordinasi yang dapat digunakan untuk “menyelamatkan” lembaga tersebut jika terjadi kesulitan atau kegagalan, dengan tujuan menurunkan biaya publik atas penyelesaian bank. Saat ini, hanya bank sistemik global atau GSIB yang diwajibkan untuk mempertahankan jenis pendanaan ini.

The Fed, FDIC, dan OCC telah mengincar ekspansi utang jangka panjang sejak 2022, ketika mereka mengeluarkan apa yang dikenal sebagai pemberitahuan lanjutan tentang usulan pembuatan peraturan — pendahulu proses pembuatan peraturan formal — sebelum mengeluarkan proposal resmi September lalu. Namun, menuntaskan peraturan tersebut saat perubahan modal berbasis risiko masih tertunda dapat menimbulkan konsekuensi tidak diinginkan yang signifikan, kata Karen Petrou, mitra pengelola Federal Financial Analytics.

Proposal tersebut akan menetapkan persyaratan utang jangka panjang di setiap bank yang terdampak pada jumlah yang lebih besar dari 6% dari total aset tertimbang risiko, 3,5% dari total aset konsolidasi rata-rata, atau 2,5% dari total eksposur leverage jika bank tersebut tunduk pada rasio leverage tambahan. Karena proposal Basel III akan menyelaraskan kembali kalkulus pembobotan risiko, Petrou mengatakan baik bank maupun regulator tidak dapat mengetahui dampak dari persyaratan utang jangka panjang hingga aturan modal ditetapkan.

“Aturan utang jangka panjang tidak akan masuk akal sampai dipahami dalam konteks modal saat aturan itu berlaku. Mengutamakan utang jangka panjang dan aturan modal kedua adalah sebuah kesalahan,” katanya, seraya menambahkan bahwa melakukan hal itu “membuka (regulator) terhadap tantangan substantif,” jika bukan tantangan prosedural.

Petrou mengatakan kalibrasi aturan modal bisa menimbulkan komplikasi serupa terhadap perubahan-perubahan yang sedang berlangsung dan yang akan datang, termasuk kebijakan-kebijakan yang berkaitan dengan manajemen likuiditasBahasa Indonesia: penggunaan jendela diskon dan penanganan simpanan yang tidak diasuransikan. Namun tidak ada yang selangsung utang jangka panjang.

Namun, proposal utang jangka panjang akan melakukan sesuatu yang sebagian besar telah ditinggalkan oleh proposal modal: mengatasi risiko sistemik yang disajikan oleh bank-bank regional besar.

Dalam pidatonya, Barr mengatakan aturan modal tidak akan berlaku lagi bagi bank dengan aset antara $100 miliar dan $250 miliar, yang juga dikenal sebagai bank kategori IV dalam rezim penyesuaian regulasi Fed. Sekitar 20 lembaga ini akan tetap melihat peningkatan modal regulasi mereka sebagai akibat dari keharusan memasukkan keuntungan dan kerugian di atas kertas dalam portofolio sekuritas mereka dalam perhitungan modal mereka.

Barr mengatakan keputusan untuk mengecualikan bank kategori IV dibuat setelah regulator menyadari bahwa kalibrasi proposal yang direvisi tidak akan benar-benar menghasilkan modal yang lebih tinggi bagi bank-bank tersebut, selain yang terkait dengan keuntungan dan kerugian yang belum direalisasi, yang juga dikenal sebagai akumulasi pendapatan komprehensif lain, atau AOCI.

“Ketika kami mencermatinya, kami berkata, apakah kami benar-benar membutuhkan mereka untuk menjalani seluruh proses pembuatan sistem guna mematuhi aturan modal baru ketika tidak ada dampak modal terhadap tingkat keamanannya,” kata Barr dalam sesi tanya jawab setelah pidatonya. “Itu tampaknya bukan pilihan yang tepat.”

Meski demikian, keputusan untuk menghapus bank kategori IV dari proposal permodalan telah membuat frustrasi para akademisi, aktivis konsumen, dan beberapa konsultan yang merasa bahwa kelas bank tersebut merupakan titik lemah dalam kerangka regulasi.

Mayra Rodriguez Valladares, konsultan risiko perbankan dan pasar modal, mengatakan keputusan tersebut bertentangan dengan pernyataan yang berulang kali diutarakan Barr setelah kegagalan Silicon Valley Bank, Signature Bank, dan First Republic Bank tahun lalu, bahwa bank dapat menimbulkan risiko terhadap stabilitas keuangan tanpa menjadi besar secara sistemik.

“Tidak, mereka bukan Citibank, bukan, mereka bukan JPMorgan, tetapi lihatlah malapetaka yang ditimbulkan oleh SVB sendiri,” kata Rodriguez Valladares. “Yang terjadi adalah para deposan langsung, ketika mereka mendengar masalah-masalah di bank besar seperti itu, mereka langsung mulai berpikir, ‘Tunggu sebentar, apa dampaknya terhadap bank-bank lain?'”

Jeremy Kress, seorang profesor hukum dan mantan pengacara Fed, juga kecewa dengan keputusan regulator untuk mempersempit cakupan proposal modal mereka, menyebutnya sebagai bentuk penyerahan diri terhadap tuntutan industri. Mengingat hal ini, katanya, sangat penting bagi regulator untuk menangani risiko bank kategori IV secara memadai melalui reformasi lainnya.

“Penurunan modal membuat regulator semakin perlu menyelesaikan aturan likuiditas yang kuat dan aturan utang jangka panjang yang kuat,” kata Kress. “Itu tidak akan menggantikan modal yang tidak memadai, tetapi dapat membantu mengimbangi pelunakan aturan modal akhir.”

Sementara yang lain, terutama mereka yang berafiliasi dengan bank-bank besar, mengatakan tekanan perbankan tahun lalu — terutama masalah yang dihadapi Silicon Valley Bank — bersifat khusus dan tidak boleh digunakan sebagai dasar untuk perubahan besar.

“Ada banyak faktor unik yang memengaruhi resolusi SVB, jadi itu seharusnya bukan kasus umum atau masalah universal yang ingin kami selesaikan,” kata Tabitha Edgens, salah satu kepala urusan regulasi untuk Bank Policy Institute. “Kita perlu kembali ke prinsip dan melihat rencana resolusi yang telah dikembangkan bank selama dekade terakhir dan mempertimbangkan apakah perubahan ini dirancang dengan benar berdasarkan semua rencana tersebut dan pekerjaan yang telah dilakukan bank sebelumnya.”

Dalam pernyataannya minggu lalu, Barr mengatakan tekanan perbankan tahun 2023 memengaruhi proposal modal bersama — yang telah dikerjakan sejak 2017 — dengan mendorong lembaga-lembaga tersebut untuk bersikap lebih “konservatif” dalam kalibrasi mereka. Setelah meninjau lebih dari 400 komentar publik tentang proposal tersebut — banyak di antaranya yang kritis — Barr mengatakan regulator menyadari bahwa mereka terlalu konservatif dan gagal memperhitungkan implikasi residual dari reformasi mereka.

Apakah pola yang sama akan terjadi pada reformasi lain yang dimulai setelah kegagalan masih harus dilihat. Rodriguez Valladares mengatakan lintasan reformasi sebagian besar akan dibentuk oleh hasil pemilu musim gugur ini.

“Ada banyak pengaruh politik,” katanya. “Nada bicara di pucuk pimpinan sangat penting, dan kita telah melihatnya berulang kali.”