Kegaduhan politik mengancam independensi Fed yang ‘berbasis getaran’

Bila dianggap sebagai sesuatu yang lumrah, independensi Federal Reserve menghadapi pertanyaan eksistensial dalam lingkungan politik saat ini.

Mantan presiden dan calon presiden dari Partai Republik Donald Trump mengatakan dalam sebuah wawancara minggu lalu bahwa jika terpilih ia akan “menurunkan suku bunga secara drastis” sambil juga memerangi inflasi, yang menurutnya “menghancurkan negara kita.” Trump telah terkenal bermain-main dengan gagasan untuk melakukan kontrol yang lebih langsung atas Federal Reserve sebelumnya, dan ketua Fed Jerome Powell mengatakan bahwa independensi bank sentral adalah hal yang sangat penting bagi fungsinyaDan Fakta ini sangat dihargai oleh anggota kedua partai di Kongres.

Namun, serangan baru itu — betapapun seriusnya — menyoroti sifat rapuhnya independensi bank sentral dari campur tangan politik.

Isolasi Fed dari tekanan politik luar tidak dijamin oleh satu dokumen yang eksplisit. Sebaliknya, hal itu telah berkembang dari waktu ke waktu melalui berbagai peraturan perundang-undangan, pemahaman antarlembaga, dan inersia ekspektasi publik dan pasar. Namun, satu bagian dari kerangka ini, perjanjian informal berusia 70 tahun antara bank sentral dan Departemen Keuangan, dipandang sebagai mata rantai yang sangat lemah.

Para pakar Fed menganggap Kesepakatan Fed-Treasury tahun 1951 sebagai momen penting dalam sejarah lembaga tersebut, di mana bank sentral secara resmi memisahkan kewenangan pembuatan kebijakan moneternya dari kegiatan fiskal Departemen Keuangan. Beberapa pihak menganggap perjanjian tersebut setara dengan Undang-Undang Federal Reserve tahun 1913 — undang-undang yang membentuk lembaga tersebut — dan Undang-Undang Perbankan tahun 1935, yang membentuk struktur federasinya yang unik, dalam hal signifikansi kelembagaan.

“Itu salah satu pilar utama independensi bank sentral di Amerika Serikat, dan satu aspek anehnya adalah dokumen itu sangat informal dan tidak memiliki kekuatan hukum atau hal semacam itu di baliknya,” kata David Zaring, seorang profesor hukum di Wharton School of Business, University of Pennsylvania. “Departemen Keuangan dapat membatalkannya kapan saja, meskipun itu dapat mengganggu pasar keuangan dengan cara yang akan segera disesali oleh Gedung Putih.”

Pelaku pasar dan pengamat sering memuji independensi Fed sebagai sumber kekuatan bagi sistem keuangan dan negara secara keseluruhan, menjaga biaya pinjaman pemerintah tetap rendah dan harga relatif stabil dalam jangka panjang.

Ketua Fed Jerome Powell telah memuji keunggulan “independensi operasional” Fed beberapa kali dalam beberapa bulan terakhir di tengah perbincangan tentang potensi perubahan yang mungkin terjadi pada lembaga tersebut.

“Pengaturan ini memungkinkan keputusan kebijakan moneter terlindungi dari pengaruh politik jangka pendek,” Powell mencatat dalam laporan kebijakan moneternya kepada Kongres bulan lalu. “Ada dukungan luas untuk prinsip-prinsip yang mendasari kebijakan moneter independen.”

Namun, keangkuhan dan penghinaan terbuka Trump terhadap independensi Fed menimbulkan pertanyaan mengenai ketahanan independensi tersebut. Sementara pandangan umum adalah bahwa Gedung Putih tidak dapat mengarahkan langkah moneter Fed, beberapa orang melihat Kesepakatan Fed-Treasury sebagai bukti bahwa Fed dapat melakukannya.

Matt Stoller, direktur penelitian di American Economic Liberties Project, mengatakan bahwa pengaturan tersebut merupakan bukti bagaimana kebijakan moneter dijalankan selama sebagian besar sejarah Fed — tidak hanya hingga tahun 1951, tetapi secara fungsional hingga akhir tahun 1970-an. Ia menambahkan bahwa hal itu juga menggambarkan kerapuhan independensi Fed.

“Kesepakatan Fed-Treasury dan independensi Federal Reserve hanya berdasarkan getaran,” kata Stoller. “Sejujurnya, tidak ada hukum dalam hal Fed; mereka melakukan apa yang mereka inginkan, lalu mereka membenarkannya setelah itu. Jika mereka tidak ingin melakukannya, mereka mengatakan mereka tidak memiliki kewenangan, tetapi jika mereka ingin melakukannya, mereka dapat menemukan kewenangannya.”

Wajah publik dari Kesepakatan Fed-Treasury adalah pernyataan 48 kata yang mengumumkan bahwa Fed dan Treasury telah mencapai kesepakatan tentang cara mengelola utang nasional dan kebijakan moneter. Rincian pengaturan tersebut tidak dijelaskan secara rinci, tetapi telah disimpulkan dari waktu ke waktu, berdasarkan langkah-langkah selanjutnya oleh para pemain kunci yang terlibat.

Peter Conti-Brown, seorang pakar terkemuka tentang Sistem Federal Reserve, menggambarkan pengaturan tersebut dalam bukunya tahun 2016 “The Power and Independence of the Federal Reserve” sebagai gencatan senjata antara pemerintahan Truman dan mantan Ketua Fed Marriner Eccles, yang berselisih pendapat tentang cara mendanai upaya perang pemerintah di Korea. Presiden menginginkan Fed mempertahankan imbal hasil rendah pada obligasi pemerintah sementara Eccles yakin sudah waktunya untuk mengalihkan fokus Fed untuk mengendalikan inflasi.

Sementara yang lain melihat kesepakatan itu sebagai kapitulasi oleh Departemen Keuangan untuk mengamankan partisipasi jangka pendek oleh Fed dalam upaya pembiayaan perangnya. Karen Petrou, pendiri Federal Financial Analytics dan pakar kebijakan keuangan yang sangat disegani, mengatakan kesepakatan itu merupakan pengakuan oleh Departemen Keuangan bahwa mereka tidak pernah memiliki kemampuan untuk memaksa Fed bertindak.

“Pada dasarnya itu adalah Appomattox untuk Departemen Keuangan,” kata Petrou, mengacu pada penyerahan diri Konfederasi dalam Perang Saudara. “Mereka harus menandatanganinya.”

Ketahanan Kesepakatan Federal-Departemen Keuangan masih menjadi perdebatan. Sebagian pihak mengatakan dokumen tersebut hanya berlaku sampai satu pihak berhenti menghormatinya, tetapi Zaring mengatakan kepatuhan yang berkelanjutan terhadapnya dapat menciptakan preseden hukum melalui proses yang dikenal sebagai “likuidasi konstitusional,” di mana interpretasi praktis hukum diperkuat dari waktu ke waktu.

“Ide ini agak tidak mengenakkan, karena mengapa memo pendek yang aneh ini menjadi awal dari independensi Federal Reserve yang sebenarnya?” kata Zaring. “Namun, sejak saat itu, prinsip-prinsip yang ditetapkan dalam memo itu, bahwa Fed tidak berkonsultasi dengan cabang eksekutif mengenai kebijakan moneter, tidak hanya dijaga ketat oleh Fed, tetapi juga dihormati oleh cabang eksekutif. Idenya adalah Anda tidak bisa begitu saja menulis ulang hal itu.”

Fokus sempit kesepakatan tersebut — penetapan harga utang pemerintah — sebagian besar telah menjadi tidak relevan lagi oleh perkembangan pasar modal dalam beberapa tahun terakhir. Sementara Fed masih memegang porsi besar utang AS melalui portofolio sekuritas Treasury senilai lebih dari $4 triliun, nilai utang tersebut sebagian besar ditetapkan berdasarkan pasar. Jadi, sementara Trump telah menggerutu di masa lalu tentang dampak Fed terhadap biaya pembayaran utang nasional, bank sentral sendiri tidak dapat berbuat banyak untuk memengaruhi penetapan harga.

Selain itu, tindakan Kongres selanjutnya telah memperkuat kewenangan Fed atas kebijakan moneter. Undang-Undang Ketenagakerjaan Penuh dan Pertumbuhan Berimbang tahun 1978, yang juga dikenal sebagai Undang-Undang Humphrey-Hawkins, menetapkan apa yang kemudian dikenal sebagai mandat ganda Fed berupa ketenagakerjaan penuh dan harga yang stabil.

Namun, perubahan tetap menjadi agenda, baik bagi Trump maupun organisasi yang memiliki hubungan politik dengannya. The Heritage Foundation, yang pendukung penghapusan Fed yang “efektif” dalam buku pedoman kebijakan Proyek 2025 untuk masa jabatan Trump yang kedua, mendukung model “perbankan bebas” yang tidak diatur.

“Kemandirian The Fed, dalam kemenangan Trump/GOP, akan mendapat serangan tajam, dengan Demokrat progresif, yang sangat sering berpihak pada Republik populis,” kata Petrou, yang mencatat bahwa sementara sebagian dari perubahan itu akan terjadi melalui “proses pengangkatan yang lambat”, sebagian besar akan terjadi melalui berbagai RUU yang telah diperkenalkan untuk “membatasi kewenangan dan kebijaksanaan The Fed, baik dalam bidang regulasi maupun kebijakan moneter.”

Powell mengatakan retorika dan undang-undang yang bermusuhan terhadap Fed berasal dari sekelompok kecil anggota parlemen, mencatat bahwa bank sentral memiliki banyak sekutu di Kongres.

“Dukungan terhadap independensi Fed sangat tinggi di tempat-tempat yang benar-benar penting — di Capitol Hill, di kedua partai politik, di antara para pemimpin dan sebagian besar pengikutnya,” kata Powell bulan lalu.

Namun dukungan kongres itu mungkin tidak akan sebesar dulu. Stoller, mantan penasihat Komite Perbankan Senat dan staf Komite Layanan Keuangan DPR selama krisis keuangan 2008, mengatakan anggota Kongres semakin menunjukkan rasa hormat yang semakin berkurang kepada Fed dan independensinya.

“Lingkungan politiknya sedemikian rupa sehingga, jika Anda memiliki cukup banyak anggota Senat yang percaya pada independensi The Fed, The Fed tidak akan tersentuh. Risikonya adalah mereka tidak akan memiliki perlindungan itu lebih lama lagi,” kata Stoller. “Anda melihat pemeriksaan ulang (Komisi Perdagangan Federal), seluruh negara administratif, Demokrat dan Republik mengubah pandangan mereka terhadapnya“Itu akan sampai ke Fed.”